“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”，專家詳解

2025年02月24日 11:18 瀏覽：305 來源：云聚城鄉·頭條

今年中央一號文件針對性地對于城鎮居民到農村購房、購宅基地和退休干部到農村占地建房做出禁止性規定，更具政策導向性和權威性。

2025年中央一號文件已經發布，明確劃定了紅線與禁區：“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。”

實際上，這與今年1月自然資源部、農業農村部印發的通知一脈相承。兩部門當時發文要求：嚴禁違法違規買賣宅基地和違規搞合作建房；嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權”、村民決議等變相給回鄉退休干部等非農村集體經濟組織成員分配宅基地建房。

為何不允許城鎮居民到農村購房或購買宅基地？為何不允許退休干部到農村占地建房？政策背后，隱含著怎樣的深意？新京報記者為此采訪了中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬。他表示，城鎮居民、退休干部等都不具有農村集體經濟組織成員身份，取得宅基地于法無據，而這一規定的背后，既為保護耕地資源，更有保護農民根本權益的重大意義。

▲任大鵬。受訪者供圖

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本就不能買，宅基地確權登記“房地一體”

新京報：不允許城鎮居民到農村購房、購宅基地，不允許退休干部到農村占地建房，背后的制度與法律依據是什么？

任大鵬：農村宅基地制度是保障農村居民戶有所居的基本制度。“一戶一宅”是農村宅基地管理的基本原則。

根據土地管理法等法律規定，宅基地的所有權歸農民集體，符合條件的農村居民作為集體經濟組織成員，可以以戶為單位依法申請取得農村集體土地建住宅。根據2021年實施的土地管理法實施條例第三十四條規定，申請取得農村宅基地使用權需要具備以下要素，一是申請人必須是農村居民，二是必須以戶為單位申請，三是要符合法定程序。所以，就農村宅基地的權利主體而言，要與集體經濟組織之間建立宅基地使用權的法律關系，其適格主體必須是農村集體經濟組織成員。

城鎮居民、退休干部等都不具有農村集體經濟組織成員身份，根據法律法規的規定，不屬于農村宅基地的適格主體，因此不能到農村申請取得農民宅基地。農村房屋的所有權與宅基地使用權具有不可分割的關系，按照宅基地確權登記的“房地一體”原則，城鎮居民到農村購房，必然要以取得宅基地使用權為前提。城鎮居民依法不能取得農村宅基地使用權，也就當然不能到農村購房。退休干部也是如此，不具有獲得宅基地使用權的主體資格，到農村占地建房自然也沒有法律依據。

新京報：宅基地屬于集體所有，并無外部交易的通道。之所以強調禁止，是否已經出現變通的方式，可以由集體經濟組織之外的人，甚至是城市居民購買？

任大鵬：實踐中，確實存在著農村宅基地私下買賣的現象。依據法律和政策規定，農村宅基地的資格權主體，只限于農村集體經濟組織成員。農村集體經濟組織法明確規定了集體經濟組織成員的認定條件，不具有集體成員資格，也就當然不具有申請取得宅基地的權利。為此，集體經濟組織以外的人購買農村宅基地，其行為應屬無效。

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禁令背后，是保障公平與保護農民利益

新京報：為何不允許城鎮居民、退休干部到農村購房、建房？這一規定的目的是什么？

任大鵬：中央一號文件的上述規定，其政策考量的核心是，第一，城鎮居民到農村購房購宅基地或者退休干部到農村建房，會擠壓有限的農村集體建設用地資源，甚至會擠占農用地，威脅耕地紅線。第二，農村宅基地歸集體所有，申請取得農村宅基地使用權是農村居民作為集體經濟組織成員獨有的基本權利，尤其是很多地方集體土地資源短缺，本集體經濟組織成員即使符合條件也不見得能夠取得宅基地，需要通過多種方式保障農村居民戶有所居的權利。非農村集體經濟組織成員取得宅基地，會損害農村集體經濟組織成員的法定權利，導致不公平現象。第三，農村宅基地制度在相關法律中有明確規定，不具備主體資格的主體取得宅基地使用權，于法無據。

新京報：也有聲音認為，干部退休后回鄉置產，可以幫助鄉村發展，如何理解這兩者之間的關系？

任大鵬：中央政策和相關法律，切實鼓勵各類要素包括人才要素融入鄉村振興中。鄉村振興促進法第二十八條第二款和第三款也有明確規定，地方政府要支持和引導各類人才服務鄉村振興，鄉鎮、村集體也應當為返鄉入鄉，提供必要的生產生活服務和相關福利待遇。退休官員等人才返鄉，對于實現鄉村振興目標提供人才支撐，是必要的，依法為返鄉人才提供必要的生產生活條件，也確實有助于人才在鄉村做出貢獻。

但是，支持人才返鄉，與允許其在農村購房和購買農民宅基地，是兩個不同的概念。這里有兩個問題需要厘清，一是退休干部返鄉，并不見得一定屬于鄉村振興人才返鄉。二是對人才的支持方式有多種形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二條第六款規定，“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”返鄉人才租住農民的閑置住宅，同樣可以解決其必需的生活條件。

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亮相一號文件，更具政策導向性

新京報：如果允許農村房屋、宅基地自由交易，會出現怎樣的問題？

任大鵬：農村宅基地具有特殊屬性，其使用權行使主體、權利內容和權利行使的限制等，在法律中有明確規定，因此不屬于可以自由流通的財產。如果允許農村房屋和宅基地自由交易，會損害農村集體經濟組織及其成員的權利，損害相關法律的權威性。

新京報：這種禁止已在法律和此前的部委要求中明確體現，為何還要出現在中央一號文件中繼續強調？

任大鵬：對于農村宅基地的管理，需要遵循土地管理法、土地管理法實施條例等法律法規確立的制度。與相關部門的規定相比，今年中央一號文件針對性地對于城鎮居民到農村購房、購宅基地和退休干部到農村占地建房做出禁止性規定，更具政策導向性和權威性，對于切實深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益具有重要意義。同時，禁令的實施，意味著相關制度會進一步明確和細化，有助于妥善處理人才下鄉和農村宅基地管理過程中出現的矛盾，有效矯正在農村宅基地管理中存在的一些錯誤做法。

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禁止購房購地，是否會影響“新農人”？

新京報：這些年，我國一直在鼓勵盤活宅基地等農村閑置資源，禁令是否會影響資源盤活？

任大鵬：農村宅基地問題具有歷史和現實復雜性。關于農村宅基地改革，中央多次強調要穩慎推進。從實踐看，隨著大量農民向城市遷徙，農村宅基地閑置狀況顯著，導致了各項建設中緊缺的建設用地資源浪費。各地在盤活利用閑置宅基地改革的試點過程中，有很多創新和探索。根據中央要求，閑置宅基地及其他資源的盤活利用，必須符合相關法律的規定，切實做到改革于法有據。如根據鄉村振興促進法第六十七條的規定，盤活農村存量建設用地，應當優先滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。

新京報：到鄉村創業的年輕人，也會產生置產需求，如果一直租房，是否會影響“新農人”的熱情？怎么才能讓鄉村留住這些人才？

任大鵬：年輕人返鄉創業，對于鄉村產業發展和文化繁榮等，都具有重要意義，各地應當采取多種激勵措施引導城市人才下鄉，推動專業人才服務鄉村。有條件的地方，可以為新農人購房或者租住農民房屋給予補貼，但不應當允許新農人等通過購買農村宅基地和農民住宅的方式解決生活條件。鄉村要留住人才，更重要的是為年輕人提供就業和發展機會，而不是突破法律和政策的邊界。